试点省域“多规合一”改革 确保“一张蓝图干到底”

生机盎然的东寨港红树林自然保护区。海南日报记者张茂摄

   关键词多规合一

   海口国兴大道，海南省规划馆，一张五彩斑斓的“地图”引人注目。

   绿色的陆域生态红线区，蓝色的海域生态红线区，红色的城镇开发边界……色彩对比鲜明，海南把经济社会发展各方面的规划画在了一张图纸上。

   规划，不是挂在墙上的图纸，而是与每一个人息息相关。房子能建多高，道路建在哪里最合理，生活区和工业区怎样区分，生活区周边有没有菜市场、医院、学校，出门散步能不能见到绿化带等，直接关系大家的生活质量。

   习近平总书记指出，规划科学是最大的效益，规划失误是最大的浪费，规划折腾是最大的忌讳。2013年底，他在中央城镇化工作会议上明确要求探索“多规合一”，强调要积极推进市、县规划体制改革，探索能够实现多规合一的方式方法，实现一个市县一本规划、一张蓝图，并以这个为基础，把一张蓝图干到底。

   2015年，当“多规合一”推进到省域试点的新阶段，中央将这项重大历史责任赋予了海南。当年6月5日，习近平总书记主持召开中央全面深化改革领导小组会议，同意海南省就统筹经济社会发展规划、城乡规划、土地利用规划等，开展省域“多规合一”改革试点。

   近3年来，海南贯彻落实中央改革部署，积极探索、主动作为推进省域“多规合一”改革。不仅编制了省总体规划和全省18个市县(除三沙市外)及洋浦经济开发区总体规划，画出了一张蓝图;并且成立省和市县规划委员会，确保一张蓝图干到底;同时，探索了极简审批制度改革，谋划了十二个重点产业、六类产业园区、五网基础设施建设等，推进海南高质量发展。

   科学规划，一张蓝图厘清保护与开发边界

   一个项目被叫停，保护了万亩田洋湿地。

   海口市龙华区，新坡镇与龙潭镇附近有一块万亩田洋湿地，叫潭丰洋。2013年，潭丰洋被列为海口市南渡江流域土地整治重大工程的子项目，建设规模为1.28万亩，已完成招标，计划2017年2月动工。即将动工之际，项目被叫停。

   原因是《海南省总体规划(空间类2015—2030)》将潭丰洋湿地纳入生态红线保护范围。海口市摸底发现潭丰洋湿地有植物300余种，其中国家二级保护植物4种，珍稀植物2种，保护鸟类40余种，迫切需要保护。2017年8月，省林业厅同意设立潭丰洋省级湿地公园。

   这意味着，生态红线范围内的潭丰洋，无论是哪个部门哪个人，都不能侵占，都不能随意开发。

   作为岛屿型省份，海南享有得天独厚的生态优势，也一直将生态也视为“金饭碗”。习近平总书记深刻指出，青山绿水、碧海蓝天是海南建设国际旅游岛最强的优势和最大的本钱，是一笔既买不来也借不到的宝贵财富，必须倍加珍爱、精心呵护。

   省域“多规合一”改革过程中，省委书记刘赐贵反复要求把生态底线的要求贯穿于“多规合一”的全过程。他强调，要充分认识生态底线是整个规划最重要的基础，决不能以牺牲环境为代价发展经济。针对耕地、林地计算中重叠交差矛盾问题，要实事求是进行研究分析，提出解决问题的办法，红线一旦确定，必须坚决守住，形成铁律加以保障。

   党的十九大对新时代生态文明建设作出新的重要部署，提出完成生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。海南省域“多规合一”改革，以资源环境承载力为硬约束，确定生态优先发展战略，划定了生态保护和资源消耗的控制性目标，划定好耕地、林地、海域岸线、水系和湿地的红线。全省陆域面积的33.5%、近岸海域面积的35.1%划在生态保护红线内。

   省委七届二次全会出台的《中共海南省委关于进一步加强生态文明建设谱写美丽中国海南篇章的决定》强调，要严守生态保护红线、环境质量底线、资源利用上线，严格控制城镇开发和产业园区边界，严禁生产、生活空间挤占生态空间。

   在明确红线基础上，海南按照“全岛一盘棋”的发展思路，统筹安排各类开发空间布局，明确城市发展方向和边界。从根本上解决了各类规划“打架”的窘境，遏制了“摊大饼”“无序开发”现象。

   针对各市县发展中存在的功能空间布局散乱、同质化发展日趋严重，城镇化建设缺乏产业依托、没有鲜明特色的问题，海南在“多规合一”中把全省作为“一座大城市”整体来配置资源，统筹布局以海口为中心的“海澄文”一体化综合经济圈和以三亚为中心的“大三亚”旅游经济圈，建设100个特色产业小镇和1000个美丽乡村，谋划培育十二个重点产业，统筹布局6类24个省级重点产业园区，推进五网基础设施建设。

   近年来，海南持续推进六大环境专项整治，全面推行“河长制”“湾长制”和“岛长制”，出台并实施大气、土壤、水十条，取消12个生态敏感区市县地区生产总值考核，试点开展领导干部自然资源资产离任审计，推动生态环境质量持续保持全国一流。出台“两个暂停”政策和稳定房地产市场的系列举措，以壮士断腕的决心减少经济对房地产的依赖，重点发展以服务业为主的十二个重点产业，2017年服务业对经济增长贡献率达79.5%。

   专门机构，树立规划执行的绝对权威

   蓝图确定了，谁来管?有人突破规定的红线与边界，谁监督?现有的《海南省总体规划(空间类2015—2030)》到期后，谁负责修改调整?一系列疑问，需要改革的深化。

   2017年6月2日，海南一个新的省直部门——海南省规划委员会正式成立。这是全国首个省级规划委员会，主要职能就是解决上述疑问，负责“一张蓝图”的编、修、审、督，保证每块土地的唯一属性，确保一张蓝图干到底。随后，全省各市县也相继成立了规划委员会。

   伴随“一张蓝图”专门机构成立，海南省“多规合一”改革走向深入，原分属各职能部门的相关职责相应取消，统一归并到省规划委。如海南省发展改革委员会承担的组织编制主体功能区规划职责;省生态环境保护厅承担的划定生态保护红线职责;省海洋与渔业厅承担的组织编制省海洋功能区划、海洋生态保护红线、海岛保护与利用规划职责等。

   成立不久的省规划委员会紧紧围绕中央和海南省委、省政府的要求，进一步深化改革，让体制机制优势真正转化为发展优势——

   强化运行机制建设。建立健全规划技术标准体系，完善规划的编制、管理、审查体系，构建与相关部门职能清晰、协调高效的工作体系，形成科学、规范、强有力的运行机制。

   强化督察机制建设。研究制定规划督察办法及配套制度，形成完整的督察制度体系，完善“多规合一”大数据平台建设，将规划信息细化到每一个地块。目前，已经初步构建了全省统一的“多规合一”信息综合管理平台。

   强化地方性法规建设。海南着力推动海南省总体规划上升为法定性规划，依法推动、保障总体规划落地，推进土地、林地、城乡规划等地方性法规的修订，形成与“多规合一”相配套的法规政策体系。

   “政策千万条，不落实就等于白条。”规划督察，是确保一张蓝图干到底的一把利剑。

   刘赐贵在省规划委员会刚成立时就强调，对各级规划的执行情况进行督察是省规划委员会的一项重要职能。省规划委员会要认真履行督察职能，充分发挥好督察利剑作用，加快研究、制定出台规划管理监督的办法规章，先立规矩后办事，对违反总体规划的行为，坚决问责、坚决查处并督促整改，树立严格执行总规的绝对权威。

   2017年7月，海南一项行动吸引了30余家权威媒体竞相报道。这项行动，是省政府启动的生态保护红线区专项督察，为期两个月。之所以受到广泛关注，因为这是海南规划督察“利剑”首次出鞘。

   此次行动认定违法图斑2276个，其中已启动整改图斑785个，整改完成424个，挂牌督办29个事项，问责违法审批责任人31人。通过查处整改问责，有效维护了“多规合一”成果的权威性和严肃性。

   深化改革，确保“一张蓝图干到底”

   注册一家企业要多长时间?

   海南一村一品农业发展有限公司副总经理杨春国，近日走进海南生态软件园企业服务超市，填写《企业名称预先核准申请书》、企业核名、线上递交材料、线上审核，不到3小时就拿到了企业营业执照。

   海南“3小时”的速度，就是省域“多规合一”改革带来的红利。

   中国城市规划设计研究院城市设计所所长胡耀文说，“多规合一”是手段，其最终目的是为了推动政府体制改革，促进国家空间治理能力和治理体系现代化。

   在“多规合一”试点前提下，海南最大限度地推进行政审批体制改革、简化项目审批程序。在海口国家高新区美安科技新城、海南生态软件园、博鳌乐城国际医疗旅游先行试验区等三个产业园区，推行规划代立项、区域评估评审代单个项目评估评审等“六个试行”，以及一个授权和优化政府服务等8项改革措施。

   改革后，园区企业投资建设项目审批事项由48个减少至14个，审批环节由70个减少为4个，项目落地整体提速70%。

   这次改革是让行政审批从精简到再精简，被坊间称之为“极简审批”。

   “极简审批”成形成势。全省园区项目审批实行“一个窗口进、同一窗口出”，避免各审批事项互为前置，有效缩短审批时间。海南还正在研究以政务信息整合共享推动“不见面审批”，争取让老百姓办事一次都不用跑。

   改革无止境，没有完成时。

   刘赐贵强调，要按照中央要求，结合海南发展实际，用心用脑用力，不断创新完善这张“蓝图”;要统筹协调好生态环境保护和经济社会发展的关系，坚持以“多规合一”改革推动生态环境保护，最大限度守住资源环境生态红线，永葆海南的青山绿水和碧海蓝天;要以“多规合一”改革推动产业结构升级，着力抓好十二大重点产业、六类园区建设，用好飞地政策，引导推动项目进园区，形成集聚效应;要以“多规合一”改革推动“五网”建设，全面提升基础设施现代化水平，让广大老百姓有更多幸福感;要以“多规合一”改革推动新型城镇化建设，打造既有面子又有里子的“百镇千村”，吸引各方游客;要继续深化行政审批制度改革，力争创造出更多可推广、可借鉴、可复制的好经验好做法。

   省长沈晓明指出，落实好“多规合一”改革的各项任务，必须从时间和空间维度两个方面提高认识，从时间上看，就是要“一任接着一任干”;从空间维度看，就是要“一张蓝图管所有”。

   蓝图绘就，关键在落实。加快建设经济繁荣、社会文明、生态宜居、人民幸福的美好新海南，是900多万海南人民的共同追求。美好新海南，正孕育在“多规合一”绘就的蓝图之中，需要我们发扬敢闯敢试、敢为人先、埋头苦干的特区精神，一张蓝图干到底。